4 de julio de 2013

“La nueva conflictividad y los desafíos de las políticas públicas de seguridad” - Lic. Diego Gorgal



El miércoles12 de septiembre de 2012 a las 13 hs tuvo lugar la undécima sesión de la Comisión Especial de Violentología en las salas 5 y 6 del anexo de la Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires. A la reunión asistieron  los diputados Viviana Nocito, Carlos Ramiro Gutiérrez y Franco Caviglia. En representación de la diputada Alejandra Martínez asistió la Lic. Celina Bustamante.  También concurrieron Paola Ventura, asesora del diputado Gutiérrez; Carolina San Román, asesora del diputado Juan de Jesús; Gerardo García y Leonardo Villafranca, asesores del Diputado Caviglia; Margarita Gerez de la Dirección de DDHH de Lomas de Zamora; y Norma Gandolfo de la Dirección de DDHH de Almirante Brown. En calidad de relatora participó la Mag. Paola Rodríguez.

En esta oportunidad la Comisión contó con la participación del Diego Gorgal, licenciado en Ciencias Políticas con especialización en Relaciones Internacionales. Realizó estudios de postgrado en Control y Gestión de Políticas Públicas en FLACSO y en Economía Urbana en la Universidad Di Tella. En el sector público se ha desempeñado como asesor en la Secretaría de Seguridad Interior de la Nación, en el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación, y en el Congreso de la Nación. También ha sido Viceministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires y Subsecretario de Seguridad Urbana de la Ciudad de Buenos Aires.


El título de la presentación del Licenciado Gorgal fue “La nueva conflictividad y los desafíos de las políticas públicas de seguridad”. A continuación se reproducen las ideas principales.

Celebro que sea en este marco institucional donde se discutan a fondo los problemas que aquejan a la sociedad argentina y no en un set de televisión donde no hay lugar para un debate serio en intervenciones de medio minuto. Así que agradezco la invitación. Yo voy a compartir solo algunas ideas y después quiero iniciar un intercambio con ustedes. Dentro del marco general de esta Comisión voy a ocuparme de un sector de ese gran campo que es la violencia y es el que atañe a la violencia relacionada con la criminalidad. La seguridad es una consecuencia de ese problema. Mi exposición, va a analizar los hechos violentos delictuales desde la perspectiva del Estado, esto es, desde las políticas públicas.

Empecemos señalando que la conflictividad moderna puede ser estudiada desde diferentes disciplinas. Sin embargo, va a ser Julien Freund (1995), quien nos remita a una disciplina autónoma, la polemología, a fin de estudiar los grados, tipos y raíces de los conflictos. Desde nuestra perspectiva, el conflicto puede ser definido como una actividad humana especifica que resulta del deseo subjetivo de personas, grupos o conflictividades que tratan de romper la resistencia que el otro opone a su voluntad.

En las sociedades latinoamericanas y en Argentina en particular, el conflicto contemporáneo que más parece aquejar a los ciudadanos  es el de la criminalidad. Sin embargo, el panorama con que nos encontramos es el de una delincuencia organizada enfrentada a un Estado desorganizado para combatirla. Un Estado cuyas instituciones están desarticuladas y no tienen ningún diálogo entre si. Esta vinculación es necesaria para ver que existen conexiones entre diferentes tipos de violencia, por ejemplo, entre la violencia doméstica (el maltrato infantil) y la delincuencia en menores. Un niño víctima de la violencia tiene mayor propensión a incurrir en el delito juvenil en el futuro. Esto evidencia la necesidad de que contemos con una anteojera teórica que nos permita ver la violencia de manera integral, pero también por razones prácticas relacionadas con la acción del Estado sobre el territorio.

Un primer interrogante a plantear es ¿Por qué hoy hablamos del delito como un problema público y esto no era así hace 30 años? ¿Por qué este era antes un tema eminentemente policial y ahora no lo es? La aparición de la seguridad dentro de la agenda pública está relacionada con toda una serie de transformaciones sociales, económicas, institucionales y culturales, ocurridas a nivel mundial. En América latina, la mayoría de los países comenzó a soportar una ola creciente de delitos y violencia que se proyecta hasta la actualidad y amenaza sistemáticamente la vida, propiedad y libertad de los ciudadanos que habitan en ellos, atentan contra la paz y tranquilidad pública y erosionan los lazos sociales y valores comunes. Pero hay un hecho novedoso en esta coyuntura: la aparición de la víctima como un nuevo protagonista del problema. Mientras que en años anteriores, el hecho delictivo aparecía en la sección de policiales y tenía como protagonista al delincuente, ahora la noticia se localiza en la sección de seguridad o en los mismos titulares y tiene como protagonista a la víctima. Esta transformación hace que la criminalidad y el delito sean puestos en el centro de las preocupaciones ciudadanas y que la seguridad empiece a ser un patrón de evaluación de la política.

Ahora bien ¿Cómo abordar la cuestión de la seguridad? A partir de dos dimensiones: la criminalidad objetiva, que remite al conjunto de hechos delictivos; y la criminalidad subjetiva que tiene que ver con las ideas, creencias, percepciones y valores que tienen los grupos sociales acerca de la cuestión criminal. Vale decir que las dos dimensiones tienen la misma importancia en el momento de formular políticas públicas. La sensación de inseguridad, como expresión de la dimensión subjetiva, no es un problema menor ya que tiene efectos sobre nuestro comportamiento cotidiano y nuestras expectativas como ciudadanos. Actuamos en función de nuestras creencias, valores y percepciones aún si estas no se relacionan directamente con la realidad de los hechos. De allí que una política de seguridad deba atender las dos dimensiones.

Vamos a referirnos en primer lugar a la criminalidad objetiva. En efecto, Argentina ha sufrido un incremento sostenido en el nivel de delito entre 1971 y 2008 (Ver grafico en ppt anexo). Se observan picos de criminalidad después de cada crisis socio-económica, y cada crisis genera un nuevo piso, cada vez más alto. Si observamos la tasa general de victimización en la CABA vemos que en 2006, una de cada cuatro personas había sido víctima de un delito, y que se registraban unos 24 mil casos. Recoleta era la comuna con un menor nivel de victimización 13,5%, y Lugano la que tenía niveles mayores con 33,7%. La tasa de homicidios total del país disminuyó en el periodo 1971-2007. Vale aclarar que contamos con datos hasta el 2007 porque a partir de entonces no se han hecho nuevas encuestas. En general, Argentina tiene dificultades dada la ausencia de mediciones. Esto tiene efectos enormes sobre la política de seguridad que termina emulando la conducta de un médico que hace recetas por teléfono sin ver al paciente. ¿Cómo formular una política de seguridad si no se sabe el diagnóstico de la criminalidad?

Otro factor que interesa respecto a la criminalidad objetiva es la complejización del delito. El delito no solo es más frecuente en el país sino que además es más complejo e imbricado, de ahí que las respuestas deban ser también complejas. La participación de menores en la comisión de delitos también ha aumentado, el grueso de las sentencias condenatorias se concentra en la población entre 28 y 25 años.

Veamos ahora el panorama de la criminalidad subjetiva. Aquí debemos considerar tres categorías: i. La preocupación por el problema, ii. La percepción de riesgo; y iii. El temor al delito. Por otro lado, debemos considerar los factores asociados en el surgimiento del sentimiento de inseguridad. Estos son tanto objetivos como subjetivos y tienen que ver con: i. La aleatoriedad del peligro de ser víctima de un delito, debido tanto a la deslocalización del delito como a la desidentificación del mismo.

La sensación de inseguridad tiene además los siguientes atributos: i. Es dinámica; ii. No es socialmente homogénea; iii. Tiene una fuerte dimensión comparativa; iv. Tiene una autonomía relativa respecto de la criminalidad objetiva (que se reduzca el delito no implica que se reduzca la sensación de inseguridad); v. Tiene una autonomía relativa respecto de las probabilidades objetivas de riesgo; vi. Sufre un impacto relativo de los medios de comunicación.

Con respecto a la sensación de inseguridad, la encuesta de victimización de la CABA (2006) arroja datos como los siguientes: Un aumento general en la percepción de ocurrencia de delitos y robos: superior al 50%; los tipos de delitos que mayor preocupan a la población son el consumo de drogas y alcohol 82,9%, el robo de autos 60,2% y el robo de casas 56, 4%. (Ver presentación anexa).

Otro dato importante a considerar, pues da cuenta del impacto asimétrico de la violencia a lo largo del territorio nacional es la tasa de homicidios por provincias. En el año 2009, Salta, Catamarca y La Pampa fueron las provincias con menor tasa (menos de 1 homicidio por cada 100 mil habitantes); mientras que Santafé, Chubut y el conurbano bonaerense se ubicaron en los lugares más altos, con tasas superiores a 8 homicidios por cada 100 mil habitantes.

Vistos los datos anteriores, la pregunta es ¿qué hacer? ¿cómo debe atender el Estado el problema de la violencia y la inseguridad? Es hora de hablar de una Doctrina Integral de atención del delito y la violencia. Tal integralidad viene dada por la consideración de tres factores de riesgo:

i.                    Socio- económicos: ciclo económico, empleo, distribución de la riqueza
ii.                  Socio- demográficos y culturales: educación, inclusión y equidad. Estos últimos son factores centrales, pues está comprobado que son las sociedades más desiguales y no las mas pobres aquellas con mayor tendencia a la violencia y el delito.
iii.                Institucionales: la familia, la escuela y la comunidad como barreras que contengan el ingreso a la actividad criminal. El Estado como morigerador del conflicto

El Estado tiene como función la administración del conflicto para que este circule por niveles socialmente aceptables. Para ello debe desplegar una serie de instrumentos de política pública. Actualmente, el Estado argentino tiene serias deficiencias para tratar la cuestión criminal ya que no logra disuadir el delito y tampoco prevenirlo. La disuasión vendría dada por cuatro factores: - Probabilidad de arresto (Policía), Probabilidad de sentencia (Mrio Público), Probabilidad de condena (Justicia), y una baja Tasa de reincidencia (Sistema Penitenciario).

Del lado de la prevención, la función del Estado debe encaminarse a actuar sobre el medio que condiciona la criminalidad reduciendo los incentivos de delinquir, aumentando los costos y riesgos de incurrir en un delito, fortaleciendo las barreras sociales e institucionales de contención para la comisión de delitos y haciendo más difícil el acceso a drogas y armas. Estos serían los elementos de una política pública integral de seguridad. Se trata de lograr un conjunto de intervenciones múltiples e integradas que vayan más allá de la prevención policial e involucren:
-          Prevención situacional
-          Prevención social: comunidad y agencias sociales
-          Prevención policial: policía
-          Represión del delito: Ministerio Público
-          Investigación criminal: Justicia penal
-          Sanción penal: Justicia de ejecución penal
-          Reclusión y tratamiento criminológico: sistema penitenciario
-          Prevención post- penitenciaria: Patronato de liberados

Como se observa, se trata de una cadena progresiva que exige la comunicación y la acción coordinada en todos los niveles institucionales involucrados. El problema que existe en Argentina es que el Estado recibe información pero no la sistematiza ni coordina para una acción conjunta. La pregunta en este punto es ¿qué tipo de formación policial requerimos si queremos que interactúe con otros organismos del Estado?

Antes de terminar quisiera detenerme en dos casos que pueden ejemplificar una planeación integral en materia de disuasión policial y disuasión penal: El Plan cuadrantes de seguridad preventiva de los carabineros de Chile y el Monitoreo electrónico. El primero es importante porque permite ver cómo puede planearse de manera ordenada la oferta y la demanda de servicios policiales a partir de la medición de las variables en cada una de las comunas de una ciudad a partir de la zonificación o división del territorio en cuadrantes y el cálculo a través de una fórmula matemática. En el segundo caso, el monitoreo electrónico pone de presente que hay alternativas intermedias a la reclusión o la impunidad, y que es un método que reduce las tasas de reincidencia. Quería mencionar estos dos casos como ejemplo, pero quiero concluir diciendo lo siguiente:
-          No hay seguridad sprayette
-          Es necesario un liderazgo sinfónico en materia de seguridad
-          Es importante planear en el largo plazo (variables socio- económicas) pero es indispensable ver resultados en el corto plazo (victorias tempranas)
-          Deben evitarse las revoluciones caligráficas (leyes con dientes)
-          Es necesario conectar la macro reforma  con la micro gestión
-          Deben realizarse pactos de Responsabilidad social corporativa
-          Debe propenderse por un servicio civil profesional para la prevención (enfoque pandemico)
-          Hay que institucionalizar la relación Nación- provincia- municipio en temas de seguridad

Comentarios y preguntas:

Paola Rodríguez: Gracias Diego por aceptar la invitación, quisiera que nos cuentes cómo fue la experiencia de realizar una encuesta de victimización en la CABA, cómo se lograron las condiciones para que llevara a cabo y como ves el panorama en la Provincia de Buenos Aires para adelantar un proyecto similar.

Diego Gorgal: Fue una decisión que tomamos con Jorge Tellerman, quisimos hacerlo con una universidad externa, la Universidad de San Andrés, para que los datos fueran confiables. Además en esta Universidad ya existía un equipo de investigación, donde estaban entre otros, el sociólogo Gabriel Kessler que es ya reconocido por sus investigaciones sobre el sentimiento de inseguridad. Tendría que decir que las condiciones estaban dadas: había voluntad política, había un equipo de trabajo y pudimos contar con recursos, todo esto rindió sus frutos en el año 2007. Lamentablemente esto después no se profundizó ni se continuó.

Franco Caviglia: Diego me pareció muy clara tu exposición. Valoro el poner la teorización al servicio del problema. Tengo temor de estar viviendo una lógica de la coyuntura, una politización de la política que afecta la implementación y la ejecución, que mina la continuidad. ¿Cómo podemos superar esta lógica de la coyuntura?

Diego Gorgal: La lógica de la coyuntura se asocia con las necesidades y exigencias de las víctimas que no dan espera. La acción del Estado se reduce a esa respuesta espasmódica a la coyuntura. Un ejemplo: en 2004 estábamos todavía saliendo del problema del 2002: los secuestros y la inseguridad en Vicente López y en San Isidro. Cuando la prensa empezó a publicar titulares y tapas diciendo que el corredor norte se había convertido en una zona roja, el Gobierno Nacional movilizó a la Gendarmería para dar apoyo en la zona. Al mismo tiempo, Lomas de Zamora tenia 53 homicidios por año pero en términos de prensa no había generado ningún impacto. El problema ocurre cuando el gobierno fenece ante la coyuntura. En el fondo hay una idea en la clase política de que estamos ante un problema irresoluble, y esto es aún más problemático, porque se renuncia a administrar el nivel socialmente aceptable de la conflictividad en general y de la criminalidad en particularidad.

Franco Caviglia: Hay una tendencia a marcar que el delito ha crecido. ¿No tendrá esto que ver con que antes el delito era un asunto meramente policial y ahora es un tema público? ¿La aparición de la víctima no marca esta visibilización? La aleatoriedad de la víctima y la democratización del delito, no influyen en esta mayor visibilización del delito y de las situaciones conflictivas? ¿O verdaderamente estamos en una espiral ascendente con un pronóstico complicado?

Diego Gorgal: Hay objetiva y claramente un aumento de la criminalidad objetiva. Hay muchas fuentes de datos que corroboran esa afirmación, y además hay ideas, percepciones y creencias. Los delitos que menos se denuncian son las violaciones y la violencia intrafamiliar. Aún así, al aumentar la concientización han aumentado el número de denuncias. Por eso las estadísticas no se pueden leer linealmente. Por otro lado, no hay que desconocer que tenemos problemas precisos de medición que dificultan dar un dato exacto acerca del crecimiento del delito.

Viviana Nocito: ¿Cómo evalúas vos el tratamiento de los medios frente a ese crecimiento de los niveles de violencia? Son los medíos los que sobredimensionan la realidad de la inseguridad?

Diego Gorgal: Como les señalaba hace un rato, los medios de comunicación influyen en solo uno de las variables que componen la sensación de la seguridad, que es la preocupación por el tema. Los medios influyen en el establecimiento del tema en la agenda de problemas públicos, pero es solamente este su alcance. Con respecto a otras variables como la percepción de riesgo la influencia de los medios es decreciente así como con respecto al miedo a ser victima de un delito. Veíamos que la percepción de riesgo es asimétrica en la CABA, es otro factor el que dispara la percepción de riesgo: haber sido víctima de un delito anteriormente. Por otro lado, medios como Crónica reflejan solo el 0,1% del parte policial. Los medios hacen un recorte muy chico de la realidad que reproducen. La gente se forma su percepción de riesgo en función de su propia realidad: situaciones de abandono urbano, ausencia de personal policial, presencia de adolescentes consumiendo alcohol o drogas. Es el medio en que cada persona se desenvuelve lo que genera su sensación de temor. Ahora bien, hay que decir que los medios no cumplen un rol socialmente responsable con su manera de transmitir noticias. Esto no deja de ser una hipótesis, pero si relativiza el peso que quiere dársele a los medios en relación a la sensación de inseguridad. El lugar y el perfil de la víctima hacen que los medios refuercen unos casos y no otros.


Referencias bibliográficas
Freund, Julien (1983). Sociología del conflicto. Ediciones Ejército, Madrid. 




Publicado por:
www.violentologia.org

1 comentario:

Marcelo Ocampo dijo...

¿Cómo debe atender el Estado el problema de la violencia y la inseguridad?



La conferencia del licenciado Diego Gorgal, es interesante y bastante técnica, es bueno enterarse de personas y organismos que se dedican a la violencia. Estoy de acuerdo en el estado como morigerador del conflicto, que son dos fuerzas en sentido contrario. Pero todo conflicto no es violencia esto es muchos conflictos pueden superarse sin víctimas ni victimarios.

Es lamentable que la estadística o nivel epidemiológico, se corte en el 2007, como también lo es la realidad de falta de diálogo entre distintos representantes del estado.

Un ética dialógica se torna imprescindible, un nivel macro de estrategia política, un nivel meso de apoyo a redes sociales y un nivel micro de constitución y circulación de la solidaridad entre los habitantes de un país.

Pero no deja de preocupar la violencia de estado, señalada por Pilar Calveiro en su libro (Violencias de estado siglo XXI). Allí traza un panorama de reorganización hegemónica donde hay sí víctimas y victimarios y recoge el concepto tan caro a mí de Homo Sacer, es decir la vida nuda de Agamben, con el sistema de derechos ausentes por razones de terrorismo o de lucha contra el narcotráfico (se victimiza al consumidor) o decretos de necesidad y urgencia con fines corporativos o de poder.

Lo estamos viendo en el caso de las escuchas a ciudadanos por parte del gobierno de Estados Unidos y de Gran Bretaña, y el chivo expiatorio que ahora llaman espía.

Jean –Luc Nancy, advierte acerca de la violencia estatal y política en el nombre de la verdad, en esta modernidad, donde el acontecimiento ontológico es “el exilio del ser”.

En todo caso las políticas de estado orientadas a morigerar la violencia, deben dialogar entre sí y con distintas disciplinas, partiendo del concepto “Nada es equivalente”, porque somos diversamente diferentes.

Si el estado parte de esta premisa, si tiene en cuenta la diversidad en la identidad, si respeta los derechos humanos sin separarlos de la dignidad, estamos por buen camino.

No se si esto se va a lograr pero me permito una dosis de optimismo.


Marcelo Ocampo